2018年8月31日,关于修改个人所得税法的决定经十三届全国人大常委会五次会议表决通过,修改后的个税法将于自2019年1月1日起正式实施。为了让纳税人尽早享受减税红利,2018年10月1日至12月31日期间,新个税法开始试行。个人所得税法与每个人息息相关,一直备受社会关注。围绕新个税法的相关焦点问题,记者与业内有关专家展开对话。

对话人

中国政法大学财税法研究中心主任施正文

北京大学法学院教授刘剑文

《法制日报》记者杜晓、实习生胡明杨

个税综合改革体现社会公平正义

记者:此次个人所得税法修改被普遍认为力度很大,此次修改的背景是什么?

施正文:党的十八届三中全会关于财政改革工作一项重要内容就是税制改革,要求建立综合与分类相结合的个人所得税制度。以前不管是个税改革还是法律修订,主要是通过调整起征点进行个税调整,并没有涉及一些比较根本的问题,比如课税模式。过去是分类税制,新制定的国家个人所得税制度是综合所得税或者是综合与分类相结合,综合与分类相结合也是综合所得税,只是综合的程度稍微小一点。

综合与分类相结合的个人所得税制度在20多年前就提出来了,此次税制改革不仅提出了这个要求,而且重申了时间节点,即要在2020年之前完成改革。

刘剑文:党的十八届三中全会明确提出,要建立分类与综合相结合的个人所得税制度,个税法修改是落实这一提法的有力举措。个税法自1980年制定后,中间经过六次修改,最近一次修改是2011年,从2011年到今年是第七次修改。实际上,这些年来,居民收入情况、整个社会经济结构以及社会经济发展发生了很大变化。另外,修改个税法也是落实党的十八届三中全会提出的税收法定原则。还有一个背景就是国际上也在进行税制改革,对于中国还是有影响的。

记者:个人所得税法的修改及实施,其重要意义体现在哪里?

施正文:要进一步发挥个税在收入分配中的调节作用。因为现在经济社会发展中存在的一个问题就是收入差距扩大、分配不公,所以要发挥税收在收入分配调节中的作用。个税是最主要的直接税,税收对收入进行调节主要是靠个税,所以这次改革主要是突出个税调节分配的功能。突出个税调节分配的功能不能仅仅调整起征点,税制模式也要转型,因为分类可能会造成不公平,所以要求综合与分类相结合,更好发挥个税作用。

另外一个就是调整税率,税率的调节力度是很大一项,税基和征管也会影响调节效果。对于高收入人群,虽然有税率的规定,但是没有征管手段是不行的,所以严格征管也有助于调节。个税的定位和增值税不一样,增值税主要是筹集财政收入,不能发挥调节功能,但个税不一样,个税是直接针对个人按照收入征税,适用的是累进税率,这种税制的设计机制确保个税能够发挥调节功能。

个税改革不仅仅是税收和经济问题,从更深的层面来看,还涉及社会转型、社会进步、民主法治等。个税改革是民主法治发展的一个关键环节,因为个税是直接税,能提升公民的纳税意识和权利意识,塑造现代公民。现代公民不仅要承担纳税的义务,还要行使相应的权利。

我们经常说财税是国家治理的基础和支柱,但如果还是通过间接税向企业征税,那么税收、税制就不能在国家治理中发挥作用。因为公众不是纳税人,在间接税中企业是纳税人,但是税收的负担最终是公众承担,间接税转嫁到公众身上,这是非透明的税收。非透明的税收就不是现代税收,不利于塑造现代公民。个税作为直接税,有利于增强财税透明度,体现了国家治理的转型。

现代税收制度契合现代国家的发展要求,这次个税综合改革,在我国税制领域具有里程碑的意义,推进了中国社会转型。所以,这一次税制改革的意义,不仅是通过税制改革减了多少税扩大了消费,更重要的是建立了现代税制,体现了社会公平正义。

怎样看待个人所得税起征点设置

记者:此次个人所得税法修改为哪些人群带来了减税福利?

施正文:这次个税改革的减税福利主要惠及以工资薪金为主要收入来源甚至唯一收入来源的这一部分人,也就是说拿工资并且收入不高的中低收入者普遍减税,因为适用于中低收入者的前三档级距扩大。这里有个限制条件,必须只有一项收入来源,就是工资薪金,那么你的税负就会降。因为级距扩大相对来说可能会适用较低的税率,但是达不到更高的级距,就不用按照那个税率缴税。现在的方式是,一个月1500元以下适用3%的税率,1500元到4500元要适用10%的税率。按照新的个税法,级距扩大后就意味着1500元到3000元还是适用3%的税率。除了税率级距的扩大,另外一个降税的因素就是起征点提高,基本费用扣除从3500元提高到5000元。这两项减税措施针对的就是拿工资的人群。

如果收入来源是多元的,不只是拿工资,还有综合所得里的其他三项所得,比如劳务报酬所得,那税负就不一定会下降。这是因为综合征税要把工资之外三项所得也要汇总起来,意味着总收入提高了,有可能就适用于更高一级的税率。也就是说,对于有多项收入来源的人,如果收入来源比较多、数额比较大,属于中高收入者,他们的税负就要高。虽然最高税率没有变化,但是税负还是增加了,因为累计汇总征税以后,税率爬升,他们适用的税率会更高。低收入者由于收入低,虽然收入多元化,如果收入很少,依然还是减税。也就是说,专家学者、科技人员等靠自己的劳动、智慧、贡献取得的收入,如果收入比较高,税负可能就会提升,甚至会有较大幅度的提升。

刘剑文:减税的福利不少,其核心还是向中低收入者倾斜。具体包括:一是起征点从3500元提高到5000元,对比过去这是一个很大的变化。二是增加了专项附加扣除,这也可以给人们带来很多福利,特别是增加了对于赡养老人的支出。三是建立综合所得税制以后,对税率的结构、级距进行了优化,以前收入不算太高的人的税负会有较大幅度下降。

记者:有观点认为,北上广深这样的一线大城市与三四线城市相比,居民的工资水平和生活成本差距很大,起征点提高到5000元对于大城市的人来说,生存压力依旧不小,因此希望个税起征点设置不同标准。应该如何看待这一观点?

施正文:这一想法可以理解,但是不可行也不必要。从国际上看,关于基本费用的扣除,没有哪个国家采取国内不同地方适用不同标准的做法。

标准化的原因有许多,首先,虽然生活在大城市的生活成本高,但是相对来说收入也高,所以统一扣除起到一定的矫正作用,消除地区之间的差异。

其次,在管理上存在难度。如果地区之间做了区分,但是配套管理措施没有跟上,就会成为逃税漏税的一个漏洞。以北京为例,如果北京的起征点高,有些人可能就会在北京设个办公室,但是又怎么能知道他们就一定在北京工作呢?税务机关核实这类事实的难度很大。另外,如果北京起征点高,为了避税,优秀人才都往北京去,这也不利于人才流动。所以,个税制度统一有助于全国协调发展、均衡发展。

刘剑文:首先,修改后的个税法现在已经通过了,下一步就是实施的问题。现在说要根据各个地方的不同情况分别规定税率,这是不可能的,个税法修改之前或许还有可能。

其次,在2005年个税法修改时,大家也提到各地经济社会发展差异较大,一线城市特别是在北上广深这些城市生活的居民的支出负担比其他城市大不少,能不能将起征点提高一些,体现差别化。这样的想法是好的,但是从税收的流向来讲,不一定能达到目的。如果各地的起征点不一样,起征点低的地方的人就会想方设法把收入转移到起征点高的地方,这就造成了地区之间新的不平衡,出现税收逆向流转的问题。

最后,北上广深这些地方看起来支出是大一些,某种意义上讲起征点应该高一点,但是有些时候这是一个对等的关系,因为这些地方的人所享受的公共产品和公共服务比二三四线城市多得多。所以我们应该多维度去思考,这样能更好地理解很多问题。

专项附加扣除应该如何操作

记者:此次个税法修改中增加了专项附加扣除,包括赡养老人的支出、子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的支出。如何确保相关规定在具体操作过程中公平合理?

施正文:这个问题是个税法将来实施中的难点,也是容易产生争议的地方。专项附加扣除这一制度设计的目的,就是要突出公平性,因为不同家庭之间专项附加扣除的情况有差异,有的家庭有这些支出,有的家庭没有这些支出,有的多,有的少。按照量能课税和公平的原则,没有这项支出就不扣,支出少就少扣,这样才公平。

不过,要确保公平,还需要征管能力跟进、纳税人遵纪守法等客观条件来保障。如果这些配套条件不能提高,或者说不能有效核实纳税人专项附加扣除的情况,就会出现骗取专项附加扣除的现象,那就会成为一个漏洞,这是将来要注意的问题。

现在的问题是,修改后的个税法没有对专项附加扣除的具体范围和标准做规定。未来,这方面的情况要考虑清楚,有待进一步明确。改革不可能一步到位,需要逐步推进,但是要勇于担当争取迈出更大步伐。为了提高可行性和可操作性,专项附加扣除将来在制定实施条例或者办法时,要本着积极、公平、可行的原则,既要有一定的力度,又不能太大。在操作层面,因为专项付附加扣除现在是分类、分项扣除,将来肯定要根据凭证或相关信息进行扣除,相关部门也要审核,这样才能做到防止骗取专项附加扣除。

专项附加扣除要有一定的技巧。比如,就住房贷款利息和租金来说,如果要让那些真正没有住房的人能够通过这些扣除减轻一部分负担,那就不能扣除太少。还有子女教育,比如普通幼儿园和高档私立幼儿园的收费差距很大,所以过高的费用肯定是不会扣除的。还有继续教育比如MBA,不是为了解决有饭吃的问题,这个费用肯定不会扣除。所以,6类专项附加扣除都是为了满足基本生活的需要,是普适性的,所有人都会遇到的,要根据这个来制定标准,不属于这个范围的过高消费和超前消费不能被考虑,这是一个原则。

记者:具体应该采取什么方法来实施专项附加扣除?

施正文:我想不会采取完全拿发票和拿凭证来扣除的办法。因为我们对专项附加扣除都有限额,如果超过规定的限额就不会扣除,在限额以内的要考虑实际情况。

一开始可能会采取比较简单的方法,可能实行定额扣除。以子女教育来说,只要是未成年人,一个人一年扣多少,两个孩子又扣多少,不管在哪个学校上学扣除的数额都是确定的。没有子女的那部分人就得不到,因为有子女的肯定会上幼儿园,所以就不用税务机关核实了。高档幼儿园和普通幼儿扣除一样多。再比如继续教育,如果处于失业状态,个税上就会扣除,因为可能需要参加职业培训才能上岗,无论你参加什么岗位培训、参加哪个培训班、价格多少,只要属于登记失业的,个税就会扣除。

住房贷款利息和住房租金可能也有一个限额,在限额以内进行扣除。所以在这种情况下,假如一年或者一个月租金没有那么高,没有超出限额,那就少扣一点；超过了就不能扣；租金少了就按照实际的扣除。所以专项附加扣除既要公平又要兼顾可行,因为如果不可行就会成为税收漏洞。

记者:还有观点认为,专项附加扣除的申报程序过于复杂。应该如何提高申报效率?

施正文:将来,对于综合征税来说,个人需要申报,但是税务机关也会提供更多纳税服务。将来税务机关和其他各个部门应该实现信息共享,税务机关根据搜集到的信息给出申报表。

其中,住房贷款利息和住房租金可能需要自行申报,有利于防止避税。因为现在租房逃税现象很严重,出租方不会主动告诉税务机关说自己把房子租出去了。但是将来要是租房子想要进行专项附加扣除,就需要向税务部门提供出租方的信息,这样税务机关就可以向出租方征税。

刘剑文:国家税务总局现在下了指令,要加强个人所得税领域申报的干部培训,同时也要重视互联网在个税申报方面的功能和作用。随着技术的发展,个税申报应该不会很难。因为改革之后的个税是2019年1月1日生效,真正申报则是2020年,这个过程对于信息搜集和整理很重要。另外,税务机关的申报系统应该尽量简化,便于操作和使用。