日本福岛核电事故发生已八周年。在事故发生后，对受害人进行损害赔偿和确保核电厂安全成为东京电力公司和日本政府的重要工作。直至2018年末，这两项工作依旧在推进。日本福岛核事故损害赔偿涉及政府、核电企业、社会各界，赔偿范围广、复杂程度高、难度大。到目前看，赔偿处理组织工作比较高效，进行相对顺利，积累了很多经验。今天特刊发此文，敬请关注。

福岛核事故造成的重大损失

2011年3月11日，日本发生里氏九级地震，大地震引发了东京电力公司（以下简称东电）拥有并运营的福岛第一核电站非常严重的核事故。这个毁灭性的事故根据国际核事件分级最终确定为7级（严重事故）。此次地震引发的巨大海啸对日本东北部岩手县、宫城县、福岛县等地造成毁灭性破坏。

地震破坏了东京电力公司Shinfukushima变电站与福岛第一核电站之间的输电设施，导致了该核电站失去了全部场外电源。有一个从东北电力公司接入的备用输电线路，但是，由于插座不匹配导致给1号机组供电失败。1、2、4号机组丧失了所有的电源；3号机组丧失了所有的交流电源，在2012年3月13日傍晚又丧失了直流电源，5号机组丧失了所有交流电源。断电还造成了突然失去监视设备，并且造成了主控室控制功能的丧失。照明和通信系统同样受到影响。事故的响应完全靠现场操作人员手动操作，缺乏有效的工具。冷却反应堆严重依赖于电力供应，失去电源使得及时有效的冷却反应非常困难。地震阻止了运输必要的设备例如防火喷水车进场，阻碍了电力供应恢复。

事故最终导致了核电损害事故，放射性核素与氢气混合排向外层厂房，引发氢气爆炸，大量放射性物质释放到环境当中，也有相当数量的放射性物质随低放废水排入海洋。该核事故造成了严重的损害。

上述灾害引发了之后长期的核损害赔偿工作。日本福岛核事故损害赔偿在事故后一个月启动，其动员了政府、核电企业、日本核保险共同体和社会各界的力量，赔偿范围广、复杂程度高、难度大，创下了多项世界之最：

1.潜在的受害人数最多，政府疏散人员达34万，自主避难人员达150多万；

2.收到的索赔受理请求书数量最多，截至2018年11月,共收到287.8万份受理请求书，其中赔偿总件数达268.3万件；

3.事故赔偿金额最大，截至2018年11月，已赔偿约780亿美元；

4.投入事故处理的人员最多，高峰期共有13200名人员从事与事故赔偿直接相关的工作；

5.赔偿范围最广，涵盖了精神损失、经济收入损失、传闻损失（是指由于媒体报道等造成消费者或者交易对象因担心商品或服务受到放射性物质污染，不购买该商品或服务，导致交易停止等而产生的损失，包括营业损失、不能工作等造成的损失，以及检查费用等）、间接损失、自主避难损失等领域；除上述针对周围居民、工商业的核损害赔偿外，为处理事故对周围环境（包括水体、土壤、森林等环境资源）和核电厂的污染，截至2018年9月末，东电已投入19401亿日元开展除污工作。

福岛核事故损害赔偿的法律基础

日本从20世纪50年代中期开始发展民用核电事业，早在1963年第一台核电机组投入运行前，就已经构建了一整套相对完整的核（原子能）法律制度框架。

1955年12月，颁布了《原子能基本法》；1956年，成立原子能委员会；1961年，通过了用以规范核损害赔偿的《原子能损害赔偿法》与《原子能损害赔偿补偿协议法》；1962年，日本又陆续通过了旨在实施上述两个法案的《原子能损害赔偿法实施令》和《原子能损害赔偿补偿协议法实施令》。因此，1963年之前，日本就已经建立了因反应堆运行等造成核损害的有关赔偿的基本制度，旨在保护受害人，促进民用核能事业的健康发展。按照上述法律与实施令，日本原子能经营者（即民用核设施的营运人）在核损害事故发生后需要承担严格责任、唯一责任和无限赔偿责任。

所谓严格责任，根据《原子能损害赔偿法》第三条，是指在反应堆运行等情况下，原子能经营者对由于该反应堆运行等造成的损害承担赔偿责任，但由严重的天灾或社会动乱造成的原子能损害除外。也就是说，从受害人易于请求赔偿的角度出发，日本《原子能损害赔偿法》规定，除免责事由（严重的天灾或社会动乱）外，受害人无须举证原子能经营者的故意或过失，只要有损害发生，即由经营者对由于该反应堆运行等造成的损害承担赔偿责任。

所谓唯一责任，根据《原子能损害赔偿法》第4条的规定，是指除根据本条规定应承担损害赔偿责任的原子能经营者外，其他主体不承担损害赔偿责任。即责任均由负有赔偿责任的原子能经营者承担，经营者以外的人不承担一切责任，由此可以确保受害人相对轻松地找到赔偿责任的主体从而获得赔偿。

所谓无限赔偿责任，日本《原子能损害赔偿法》等法律和实施令并没有规定原子能经营者的赔偿限额，也就是说，一旦核损害事故发生，原子能经营者负有赔偿由此产生的全部损害的责任。

为使事故一旦发生后，原子能经营者能够承担起责任，日本《原子能损害赔偿法》规定，原子能经营者必须履行原子能损害赔偿措施，否则不得从事反应堆运行等活动。其中损害赔偿措施包括签订责任保险合同和与政府订立补偿合同。

由于经营者要承担无限赔偿责任，因此按照《原子能损害赔偿法》，在发生核损害时，原子能经营者应承担的损害赔偿数额超过赔偿措施数额时，仍有义务以自己的财力进行支付，无法免除支付义务，但是，一旦经营者无法以自己的财力赔偿全部金额，在必要时，经国会表决，在政府所属权限范围内，政府应在原子能经营者赔偿损害所需的范围内进行援助。

日本以10年为周期定期对《原子能损害赔偿法》和《原子能损害赔偿补偿协议法》进行修订，现已5次对1961年的《原子能损害赔偿法》进行修订，2次对1961年的《原子能损害赔偿补偿协议法》进行了修订。上述法律与实施令是2011年福岛核电事故日本核损害赔偿的法律基础。

福岛核事故日本核损害赔偿法律制度的适用与演进

尽管《原子能损害赔偿法》第3条规定，由严重的天灾或社会动乱造成的核损害事故原子能经营者可以免责，但是，日本政府在福岛核事故发生后将“严重的天灾”解释为是指人类从未经历过的灾难，因此，确定此次核事故不适用“严重的天灾”免责条款。同时，2012年7月完成的《日本国会福岛核事故独立调查委员会正式报告》也将福岛核电事故认定为“一场可以和应该预见和避免的人为灾难”。根据上述法律和实施令，东电对于此事故，必须承担严格责任、唯一责任和无限赔偿责任。

核事故发生一个月后，根据《原子能损害赔偿法》的规定，日本政府成立核损害审查委员会。按照《原子能损害赔偿法》，核损害审查委员会的主要职责是制定核损害赔偿范围和赔偿指南、调解损害赔偿争议。该审查会先后发布了多版损害赔偿指南，对指导赔偿工作具有极强的参考意义。

根据赔偿指南，此次核损害赔偿范围极广，不仅涉及广阔的地域还涉及大量民众，仅针对个人的赔偿类型就包括分期进行的精神损害赔偿，避难期间不能工作带来的收入损失，因受污染而带来的个人财产减值，疏散中发生的交通、食宿费用，疏散及避难期间的人身伤亡、就医费用，非政府疏散区居民的自愿疏散损失，根据政府指令临时回家和最终返回的各项费用，而针对个体户、工商业和农、林、牧等团体成员的赔偿包括营业中断的损失与额外费用的增加。

因此，根据福岛核电事故损失赔偿方案，东电承担无限赔偿责任，赔偿数额预计达到万亿日元。东电不得不变卖海外资产筹集巨额资金，东电赔偿资金有三方面来源：一是以其自有资金赔偿；二是按照责任保险合同，东电依法获得的事故保险金；三是通过新设“核电站赔偿机构”筹资。

根据《原子能损害赔偿法》的损害赔偿措施，日本政府也对东电无能力赔偿的部分负有补充赔偿责任，但存在赔偿最高额度。鉴于对遭受损害当事人提供及时救济的需要和对一些特殊情况的考虑，例如向这些当事人支付特定核损害赔偿所需的时间、应对核事故的紧急措施等，日本于2011年通过了《原子能损害紧急措施法》，旨在发挥国家采取有关损害减轻措施方面的作用，通过规定国家及时适当支付临时款项的必要事项，弥补2011年核损害，解决东电赔偿不及时的问题。

为解决东电无法支付大额赔款金的问题，日本于同年新设原子能损害赔偿支援机构并通过《原子能损害赔偿支援机构法》，由政府通过发行特殊国债的方法暂为东电筹款赔偿。根据该法规定，政府、东电、金融机构、其他核电运营商、电力消费者和东电现有的股东等将共同为福岛核电事故埋单。

其中，政府资金包括1200亿日元赔偿款、13.5万亿日元国债、9万亿日元担保资金与每年度的预算补助金；其他核电运营商要每年向支援机构缴纳补偿金；与东京电力公司保持有业务合作关系的金融机构在东电恢复自筹资金能力前，通过再贷款等手段保持对东电的授信额度；对于电力消费者，对高用电量用户，于2012年4月起将电费提高17%；对底用电量用户，于2012年9月起将电费提高8.46%，而对于东电现有的股东，政府已经购买东电1万亿日元的股份，因此股东在一段时间不能获得股权分红，公司的利润积攒为基金，由政府管理。

从现已办结的福岛核损害赔偿案件来看，赔偿金主要用于事故周边地域的核损害赔偿。绝大部分的损害赔偿集中福岛县（即疏散区和自愿避难区范围），其他地区的损害赔偿主要来自流言损失（即因可能受到核辐射的影响导致产品滞销或价格损失或追加查验费用）以及地方土地价格损失。

整体的损害赔偿金额按自然人和法人两大类划分，赔偿金额大致相同。团体成员主要包括农业、渔业等行业。针对个人的赔偿金主要为精神损害赔偿和收入损失赔偿；针对一般企业的损害赔偿，主要集中在观光业和服务业等对自然资源和外部环境有较大倚重的行业。农业团体是此次核损害赔偿中的按单一行业计算的最大获赔方。

接下来，在赔偿实践上，如何及时、有效地对受害人进行临时（紧急）生活费用支付；如何提升损害赔偿调解机构的运作效率，在立法上，是否继续保留运营商的无限责任；政府是否应该对丧失偿付能力的核电运营商提供支持，都是日本应该考虑的问题。（本文受国家社会科学基金项目“中国核损害赔偿制度立法研究”（18CFX049）支持）

（作者单位：哈尔滨工程大学人文社会科学学院 刘久）